行政争议实质性化解的目标，一方面是所要化解的行政争议本身得到真正解决。

通过国家宪法日，集中开展宪法宣传教育，使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力，推动宪法全面贯彻实施。（十）增加设区的市制定地方性法规的规定。

会上，围绕要不要在宪法中写国家主席、要不要设国家主席、谁来当国家主席等问题，毛泽东同志同林彪集团进行了尖锐的斗争。即使宪法的文本内容没有变，时代前进了，社会生活条件变化了，必然赋予宪法有关条文以新的内涵和意旨。一是坚持宪法法律至上。1953年，党中央决定制定宪法，毛泽东同志担任宪法起草委员会主席，亲自主持起草新中国第一部宪法草案。在那个时代的政治话语和语境中，工人阶级领导即经过其先锋队共产党领导，是很明确的含义。

这是历史的选择、人民的选择，宪法以国家根本法的形式予以确认。所有法规规章、司法解释和其他规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围，建立健全党委、人大、政府、军队之间备案审查衔接联动机制，实行有件必备、有备必审、有错必纠。《宪法》第131条进一步确认了人民法院独立行使审判权。

《宪法》第62条前[15]项以及第63、64条等个别条款罗列了全国人大享有的具体职权，包括若干典型的起到监督效果的权力，如监督宪法的实施改变或撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定、罢免由其选举的相关人员等。回到《宪法》第62条第16项的概括授权，上述原理显然是适用的。将《宪法》第2条第2款所规定的人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会与《宪法》第128、129条以及《人民法院组织法》第2条放在一起作体系化地理解，可知，直到审判权经由法定程序由各级国家权力机关授予各级人民法院时，国家权力的配置过程才算具体地完成了。他将此称为迫于现实的要求。

简而言之，国家权力机关必须依照宪法的要求完成这一过程，并且在宪法框架存续期间，不得收回这些权力。在语句表述上，全国人民代表大会被放在靠前的位置，可以认为，这是出于遵从语言习惯而已。

这是我国权力监督原则的特点。[18]马岭教授的看法颇有见地，但也隐含了一点逻辑裂隙，因为当我们探讨不同国家机关在行使职权时的相互关系时，显然就超越了内部的权力运行的范围，但仍然属于国家机关的活动而非组织。对我国而言，宪法不是被人大的一般立法所定义的。本文需要探讨最高国家权力机关的权力属性、范围以及由此具备的宪法地位，以便回答最高是否为法律上之无限这一问题，那么，我们就需要阐明，在不同国家机构之相互关系的意义上，民主集中制的原则是否给出了明确的规范要求。

[24] 参见刘松山：《党内民主集中制在人民民主中的运用》，载《政治与法律》2006年第5期。[23]成为宪法所确认的执政党之后，民主集中制这种源发于、契合于党内组织与运作的原则在多大程度上被当前宪法体制所接纳，不无疑问。[21] 刘松山：《运行中的宪法》，中国民主法制出版社2008年版，第70页。更重要的是，《宪法》第3条总括性地规定了国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都向各自级别的人大负责、受其监督。

如果说，即便宪法文本上有关立法权配置的如此显白的文字、语句，都必须妥协于被授权机关的行动能力之现实境况，那只能说明，对于行动能力的承认，是包含在宪法对国家机构之职权的规范设计之中的隐含原理。[22]第二，从不同国家机构之间的权力配比或权力关系来看，民主集中制原则在内涵上显得不太确定。

如果宪法条文对特定机构作出了明确授权，那么机构能力不足的问题可视作宪法实施的实然与应然之间的差距，是制度建设落后于规范要求的一种表现。《宪法》第128条规定，人民法院是国家审判机关。

宪法上所称的最高国家权力机关应当作为一个规范概念予以把握，以判断全国人民代表大会的权限。杜强强教授认为，修宪权来源于宪法的授予，不受限制的修宪权将会摧毁宪法。[49]这里隐含的逻辑是，大会理所当然地是非常设的，其机构性、日常性、行动性的一面，由常委会来承载和体现。王泽春：《人大代表专职化困境与出路探究》，载《人大研究》2016年第8期。[65]从宪法到《立法法》，三十几年的宪制发展已经承认了全国人大在立法权行使上的（行动）能力不足，这种承认具有规范意义，应该成为我们正确理解全国人大的应有职权的共识和指引。与此不同，20年后通过的《立法法》第16条第1款规定，向全国人民代表大会提出的法律案，可以在大会闭会时先行向常委会提出、并作审议，而后在大会开会时再列入议程予以审议。

……（十六）应当由最高国家权力机关行使的其他职权。参见武增主编：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第89页。

[47]在这个意义上，机构行动能力是一种规范上的特征，是决定该机构可以行使何种权力的标准或源泉，因为空白支票式的宪法条文没有提供具体的授权标准，隐含着巨大风险。但是，他推导出代议机关至上模式的依据又来自于全国人大的法律不可能违宪这一事实。

参见[美]卡尔·罗文斯坦：《现代宪法论》，王锴、姚凤梅译，清华大学出版社2017年版，第9页。马岭教授在此文开篇特别强调，她探讨的是宪法中的民主集中制原则，而不是党的民主集中制原则。

[16] 何华辉：《比较宪法学》，武汉大学出版社2013年版，第92页。可以看出，人民代表机关是组织建置上的线索——这是在整体上对人民代表大会制度的把握，而非将最高国家权力机关这个单一机关作为组织建置的原点。典型如《宪法》第67条规定，全国人大可以向全国人大常委会进一步授权。我们可以获得两个原理性的陈述，均可提供一种否定式的标准，用以解读《宪法》第62条第16项：其一，因为全国人民代表大会仅是接受主权者初始授权的系列机关之一，因此，它没有垄断主权者的全部授权，进而，其不能主张宪制框架内的全部权力，更不能主张无限权力。

[30]因此，权力分工是经过1982年的全面修改之后的现行宪法所奉行的基本原则之一，[31]而权力监督须依托于权力分工方能实现，所以，监督权行使的某种内在界限能够从权力分工原则之中推导出来。从法解释学的方法来看，这是一种结合了《宪法》与《立法法》或其他重要组织法的整体性的理解，与固守1982年《宪法》文本的那种比较狭义的宪法文义主义有很大不同。

[14] 蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第12-13页。[8] 参见前引[6]，翟小波文。

第一个原理涉及现行宪法所反映的国家权力之初始授权逻辑，第二个原理涉及民主集中制在国家机构方面的具体实现方式。[28]（3）基于人民主权原则，权力的分工并不是对主权的分割（根据定义，主权是不可分的），而恰恰是主权在公法层面得以实现的必要方式[29]——对分工的需求与当代主权观念的一般要求并无矛盾。

近年来，对这类人大代表有了更多的媒体关注。[43]国家机关的这种职能安排与行动能力之间的匹配性，是一种源于事务之本质属性、固有规律或客观界限的要求，在更深层次上是对基于意志论的立法者万能主义的否定。他指出，常委会是全国人大的常设机关，也是最高国家权力机关，常委会便于开展活动，这样就达到使全国人大成为真正有权威的国家权力机关的目的。本文认为，在最高国家权力机关扮演监督者角色之时，其界限在于，尊重被监督机关依据宪法、法律而享有的专门权力。

对于《宪法》第62条第16项这样的兜底式、空白支票式的授权，作为首要解释方法的文义解释的作用极为有限，其必须暂时让位于其他解释方法，并确保相关解释方案不超出文本的最大可能的含义射程而已。肖教授认为，全国人大同时享有制宪权、修宪权与立法权没有任何问题，他完全没有论及全国人大游走于制宪机构与宪定机构之间可能引发的身份冲突。

它所作的决定在法律上是终局的，因此是权威的，但并不常有，且数量稀少。当然，对比《宪法》第57条与第96条——第96条第1款是地方各级人民代表大会是地方国家权力机关——可知，最高在这里是地方的对称，近似于中央。

但与此同时，与其他国家或地区的分权体制相对照，也可发现彼此间享有一些重要的理论共识：（1）从功能或效率方面，现代社会普遍承认，存在几种属性不同的政府职能，应当分别交由不同的机构或人员去行使，以期达成良善治理。[15] 前引[14]，蔡定剑书，第13页。

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